Risicomanagement en weerstandsvermogen

In hoofdstuk 1 van deze begroting zijn de hoofdlijnen van beleid en financiën voor de begroting 2021 en volgende jaren opgenomen. In deze paragraaf staan we uitgebreider stil bij de financiële positie van onze gemeente.
In vorige begrotingen was de vergelijking opgenomen hoe iemand naar zijn of haar eigen financiële positie kijkt. Als iemand bijvoorbeeld een goed en zeker inkomen heeft om zijn huur of hypotheek te betalen, verder geen grote schulden heeft en ook nog over een spaarsaldo beschikt kan worden geconcludeerd dat de financiële positie robuust en solide is.
Zo is het ook bij gemeenten. Heeft de gemeente Arnhem geen of weinig schulden, een goed gevulde 'bankrekening' (algemene reserve) en zijn de baten vrijwel ieder jaar even hoog of iets hoger dan de lasten, dan staat Arnhem er over het algemeen goed voor.
Het weerstandsvermogen geeft daarnaast aan in welke mate de gemeente Arnhem in staat is om de gevolgen van risico's op te vangen zonder dat het beleid of de uitvoering hiervan in gevaar komt. Door in samenhang te kijken naar een aantal kengetallen kunnen we de financiële positie van de gemeente Arnhem beoordelen. Dat is ook wat in deze paragraaf gebeurt.

Sinds maart 2020 ziet de wereld er door de coronacrisis heel anders uit. De lockdown en aansluitende beperkingen hebben grote impact op de samenleving en de overheidsfinanciën. Om de economische en maatschappelijke gevolgen te beperken kwam er een omvangrijk pakket steunmaatregelen van het Rijk, deels ook uitgevoerd door gemeenten. Arnhem trof ook zelf als gemeente tal van maatregelen. Ook besprak de raad de Arnhemse Herstelagenda Coronacrisis met een heel pakket aan stimuleringsmaatregelen voor onze stad, waarvoor geld wordt vrijgemaakt.
Vanaf het begin van de crisis werd steeds nagegaan wat de financiële impact voor Arnhem is. Zo was en is 2020 een jaar met niet of nauwelijks te voorziene ontwikkelingen. Maar hoe gaat het nu verder? Wat voor consequenties heeft dit voor de financiële positie van de stad? Hoe kijken we vanuit deze ontwikkelingen naar de kengetallen die belangrijk zijn voor de financiële positie van onze stad? Wat betekent het voor de mate van financiële robuustheid van de gemeente?

Kenmerk van de situatie van de afgelopen maanden is geweest dat er sprake is van grote onzekerheid. De onzekerheid over het verdere verloop van de crisis duurt voort. Er is niemand die echt goed kan voorspellen hoe de komende maanden en jaren er precies uit gaan zien. Komen er nieuwe beperkende maatregelen of worden maatregelen na enige tijd weer versoepeld? Hebben die een landelijk of vooral regionaal karakter? Komt er een vaccin en wanneer dan?
Omdat dit soort vragen niet te beantwoorden zijn wordt voor de impact zoveel mogelijk aangesloten bij inschattingen en scenario's die door het Centraal Plan Bureau (CPB) worden opgesteld. Eerder waren dat de ramingen van het CPB van maart en juni 2020. Op het moment dat deze begroting wordt opgesteld is de augustusraming 2020 beschikbaar. In grote lijnen komen de twee basisramingen van juni en augustus overeen. De augustusraming is iets positiever. Wel presenteert het CPB een zgn. tweede-golfscenario met substantiële herinvoering van contact beperkende maatregelen, vraaguitval en verder oplopende werkloosheid. In dit tweede-golf scenario loopt de overheidsschuld verder op, maar blijft onder de niveaus die als riskant worden gezien, zo geeft het CPB aan. Gezien de conjuncturele situatie is het advies van het CPB om ook dan geen maatregelen te treffen om het tekort te beperken. Het advies is dus om niet te bezuinigen of lasten te verhogen. Op het moment dat deze begroting wordt opgesteld is de verwerking van de adviezen in de Rijksbegroting nog niet bekend.
De komende maanden en wellicht jaren wordt het zaak de ontwikkelingen zo goed mogelijk te blijven volgen en daarop in te spelen en wanneer dat mogelijk en noodzakelijk is maatregelen te nemen. Wanneer daartoe aanleiding is zal de raad hierover geïnformeerd worden.

Gemeenten zijn voor hun financiële positie voor hun inkomsten in grote mate afhankelijk van het Rijk. Gemeenten hebben een relatief klein eigen belastinggebied en kunnen beperkt eigen inkomsten verwerven. Ook om die reden kon het niet anders dan dat het Rijk gemeenten in belangrijke mate compensatie biedt voor de gevolgen van de coronacrisis.
De 'grenzen' van het financieel speelveld voor de gemeente en de manier waarop de gemeente daarin opereert liggen vast in de gemeentewet en de begrotingsvoorschriften (BBV). Anders dan het Rijk moet het gemeentelijke huishoudboekje van de gemeente altijd in evenwicht zijn. De raad moet erop toezien dat de begroting 'structureel en reëel in evenwicht is' dan wel er voor zorgen dat dit evenwicht in de daarop volgende jaren wordt vastgesteld (art. 189 lid 2 gemeentewet). De begroting moet vervolgens worden goedgekeurd door Gedeputeerde Staten (GS). Is de begroting niet sluitend dan komt een gemeente onder toezicht van GS en moet de gemeente maatregelen nemen om de begroting sluitend te maken.

In voorgaande begrotingen en in de nieuwe Nota Risicomanagement en weerstandsvermogen zijn de mate van robuustheid van de begroting, de mate van robuustheid van de buffers om risico's op te vangen als die zich voordoen en de mate van robuustheid van de balans genoemd als beoordelingspunten voor onze financiële positie. Bij het samenstellen van de begroting geeft dit het volgende beeld:

1. De robuustheid van de begroting. De begroting is over de jaren 2021-2024 in evenwicht. Daarbij is uitgegaan van de laatst beschikbare informatie over de inkomsten van het Rijk op basis van de meicirculaire. In de begroting is rekening gehouden met de lasten van de Herstelagenda.
2. De mate van robuustheid om risico's op te vangen. De gevolgen voor het gemeentelijk risicoprofiel zijn geïnventariseerd en hebben geleid tot een verhoging van de benodigde buffers voor risico's. Om ruimte te maken om investeringen in de stad via de Herstelagenda mogelijk te maken, zijn de bestemmingsreserves onderzocht waardoor ruimte hieruit is vrijgemaakt. Dit zorgt ervoor dat de algemene reserve als belangrijkste onderdeel van de buffers om risico's op te vangen maar in beperkte mate daalde. Dit zorgt er voor dat ondanks de coronacrisis de weerstandsfactor nog steeds voldoet aan de minimumnorm van 1,0.
3. De mate van robuustheid van de balans. Hierbij gaat het onder andere om de omvang van de schulden van de gemeente. De verhouding tussen eigen en vreemd vermogen. Door de vorige economische crisis kwam de robuustheid van de balans onder druk te staan. Door de afspraken die zijn vastgelegd in art. 11, lid 6 van de verordening Financieel beleid en beheer worden jaarlijks bedragen toegevoegd aan de bestemmingsreserve solvabiliteit, waardoor deze meerjarig toeneemt. De BR solvabiliteit is een extra buffer voor onvoorziene tegenvallers. Het kengetal met betrekking tot solvabiliteit is lager dan de norm die de provincie hanteert en is afgenomen ten opzichte van het jaarverslag 2019. Dit wordt vooral veroorzaakt door de onttrekkingen uit de bestemmingsreserves en de hogere investeringen in 2021 en 2022.

Op basis van de begroting die nu voorligt en de informatie die daaraan ten grondslag ligt, is de gemeente Arnhem er in geslaagd is om op dit moment een begroting te presenteren die zowel voorziet in het uitvoeren van de Herstelagenda zonder al te zeer op de robuustheid van de begroting in te leveren. Robuustheid van de begroting is uiteraard in tijden van crisis geen hoofddoel van de gemeente. Maar dat de gemeente op dit moment redelijk robuust is, kan helpen de stad de komende jaren door de crisis heen te loodsen. Ook als er nieuwe ontwikkelingen op de stad afkomen.

Zoals aangegeven is de onzekerheid groot en zijn de verdere effecten van de crisis voor de financiële positie onzeker. Belangrijk is daarbij vooral hoe het Rijk om zal gaan met de uitkeringen aan de gemeenten. Van grote invloed kan ook zijn hoe het Rijk in september van dit jaar besluit over de verdeling van de middelen Buig (bijstand). Om het financieel effect voor gemeenten te beperken is er een zgn. vangnetregeling. Niet duidelijk is ook of de verschillende mate van impact van corona voor wat betreft aantallen bijstandscliënten tussen gemeenten invloed gaat hebben op de omvang van de middelen die Arnhem hiervoor van het Rijk ontvangt.
Los van de coronacrisis kunnen ook twee mogelijke herverdeeleffecten van middelen die de gemeente Arnhem van het Rijk ontvangt van invloed zijn op de financiële positie. Een positief effect kan optreden door een andere verdeling van de algemene uitkering uit het gemeentefonds waarbij de grotere gemeenten, zoals Arnhem, meer middelen ontvangen. In negatieve zin door een andere verdeling van de middelen voor beschermd wonen. Over deze herverdelingen van middelen over gemeenten is nog geen besluit genomen.

Tot op dit moment heeft het Rijk er voor gekozen met maatregelen de economie en het op peil houden van de werkgelegenheid te steunen. De belastingen zijn niet verhoogd en ook aanvullende bezuinigingen op het gemeentefonds zijn op dit moment niet bekend. Mocht het Rijk besluiten dit wel te gaan doen dan zullen daar ook de gemeenten de negatieve gevolgen van ondervinden. De gemeente Arnhem zou in die situatie tegenvallers tijdelijk nog op kunnen vangen via de aanwezige buffers. Als eventuele bezuinigingen van het Rijk een structureel karakter zouden dragen zouden ook in Arnhem bezuinigingen noodzakelijk zijn.
Hoe de uitkeringen van het Rijk zich op de wat langere termijn zullen ontwikkelen is onduidelijk. Meer zicht hierop komt wellicht pas na de Tweede Kamer verkiezingen in maart 2021, de vorming van een nieuw Kabinet en een nieuw regeerakkoord.
De vaste financiële adviseurs van de minister van Financiën, de Studiegroep Begrotingsruimte, hebben in juli 2020 een advies uitgebracht over de begrotingssystematiek tijdens een volgende kabinetsperiode 2021-2025. Daarin is aangegeven dat het op korte termijn te risicovol zou zijn om, zolang er sprake is van economische neergang, te bezuinigen of lasten te verhogen. Dat zou de economie verder afremmen en de crisis verdiepen.
Door het huidige beleid met een pakket aan steunmaatregelen kan er sprake zijn van tijdelijk effect op de schulden, waarna deze weer worden afgebouwd. De Studiegroep benoemt ook een andere situatie, waarbij er geen sprake is van een tijdelijk effect. In dat geval heeft het Rijk ook na deze crisis maatregelen op zich genomen, waardoor de schulden van het Rijk blijven oplopen. Dit negatieve scenario zou op termijn geen houdbare situatie opleveren, waardoor de budgettaire opgaven op lange termijn zouden worden vergroot, zo geven ze aan. Ze bepleiten ook een beleid gericht op de lange termijn met structurele oplossingen op het gebied van economie, duurzaamheid, ecologie en het welzijn van mensen. De Arnhemse Herstelagenda met daarin opgenomen maatregelen sluit aan bij de deze laatste denklijn.
Al met al een onzekere situatie, zowel voor wat betreft het verloop van de coronacrisis als voor de uitkeringen van het Rijk voor de begrotingsjaren 2021-2024 van de gemeente. College en raad zullen hierin hun weg moeten vinden en steeds weer anticiperen op nieuwe ontwikkelingen. Vinger aan de pols houden en sturen en bijsturen zal naar verwachting de komende periode van groot belang blijven. Zoals aangegeven zal ook de raad daarover steeds worden geïnformeerd en betrokken.

Slotconclusie van onze financiële positie is dat deze nog gezond is en voldoende robuust is. De gemeente bezit nog buffers die, mocht de crisis langer duren, incidenteel ruimte bieden om tegenvallers op te vangen. Onze gemeente is kwetsbaar wanneer de crisis langer duurt en dit zou leiden tot bezuinigingen op inkomsten van het Rijk. Daarnaast zijn we kwetsbaar voor mogelijke herverdeeleffecten van middelen van het Rijk.